Журнал "Русский предприниматель". Реформа образования глазами адвоката Степанищевой К.С.
Журнал "Русский предприниматель", No.# 1-2 (19) февраль 2004
Размышления о реформе образования
Вопрос об образовании можно назвать одним из самых острых социальных вопросов, потому что он определяет будущее Отечества, он волнует всех и каждого, всех тех, у кого есть дети и внуки, а таковых нас - абсолютное большинство.
Так каким же будет образование в России? Мы с нетерпением ждали ответа на этот вопрос от законодательной власти. И наконец для обсуждения в Государственной Думе был подготовлен проект Общей части Кодекса об образовании. В рамках сотрудничества с Комиссией Русской православной церкви мне пришлось давать заключение по этому документу, который содержит 53 страницы убористого текста.
Попытка побеседовать с кем-нибудь из авторов беспрецедентно многословного документа встретила ожесточенное сопротивление работников Министерства образования. Потому ничего не остается делать, как предложить читателю собственные горестные размышления о представленном проекте.
ГОСУДАРСТВО В ГОСУДАРСТВЕ: ПЕДАГОГОКРАТИЯ
Законотворчество подчиняется правилам, которые обеспечивают органическую взаимосвязь и преемственность законодательства. Но авторы проекта одним ударом отсекли от сферы образования буквально все отрасли права, какие им удалось припомнить.
Цитирую статью 3 проекта: "К образовательным отношениям и иным непосредственно связанным с ними отношениям, урегулированным настоящим Кодексом, не применяются нормы гражданского, административного и других отраслей права". Следовательно, и конституционное право "в сфере образования" не применяется.
Что же такое эта сфера образования? Неужели, помилуй Бог, наши законотворцы чувствуют в себе силы создать для субъектов и объектов образовательной деятельности особые гражданские, семейные, земельные и прочие нормы? Более того, авторы проекта замахиваются на регулирование законодательством об образовании самых разнообразных отношений, в том числе имущественных и семейных.
А как же провозглашенные Конституцией равенство всех перед законом и судом, равное признание и защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности? Чем не угодил им комплекс буквально всех действующих правовых основ, восходящих к римскому праву?
Да просто им вдруг захотелось безраздельной власти в своей "сфере". Итак, к чему мы идем?
ЛИШЕНИЕ РОДИТЕЛЬСКИХ ПРАВ
Ребенку в образовательном процессе проект присваивает правовой статус стороны и функции, которые не поддерживаются ни государственным, ни международным законодательством. (Например, Нью-Йоркская конвенция 1989 года постановила: государства уважают права и обязанности родителей и законных опекунов руководить ребенком в осуществлении его прав). Но в рассматриваемом проекте в статье 4 в качестве стороны образовательного правоотношения указаны не родители обучающихся, асами обучающиеся, и в дальнейшем его авторы во всем исходят из этой презумпции. Статус родителей сведен в проекте к статусу законного представителя. Что это значит?
На самом деле законными представителями своих детей мы бываем нечасто, только лишь когда они вступают в юридические отношения. Это вытекает из ст. 64 СК РФ:"Защита прав и интересов детей возлагается на их родителей. Родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий". А в остальное время мы являемся родителями. За родителями закон признает совершенно особое правовое положение и функции гораздо более широкие.
Каких же принадлежащих нам по праву родительства прав собираются лишить нас авторы проекта? В частности, тех, что закреплены статьей 43 Конституции РФ (родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования), статьей 21 ГК РФ (способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, то есть по достижении восемнадцатилетнего возраста), Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (родители ребенка или лица, их заменяющие, содействуют ему в осуществлении самостоятельных действий, направленных на реализацию и защиту его прав и законных интересов, с учетом возраста ребенка и в пределах установленного законодательством Российской Федерации объема дееспособности ребенка), статьей 63 СК РФ (родители имеют право и обязаны воспитывать своих детей. Родители несут ответственность за воспитание и развитие своих детей. Они обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей. Родители имеют преимущественное право на воспитание своих детей перед всеми другими лицами. Родители обязаны обеспечить получение детьми основного общего образования. Родители с учетом мнения детей имеют право выбора образовательного учреждения и формы обучения детей до получения детьми основного общего образования), Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях" (каждый имеет право на получение религиозного образования по своему выбору индивидуально или совместно с другими. Воспитание и образование детей осуществляются родителями или лицами, их заменяющими, с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания), ст. 156 УК РФ (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего родителем или иным лицом, на которое возложены эти обязанности, влечет уголовную ответственность).
Таким образом, анализируемый нами документ отторгает от родителей их основные преимущественные права и обязанности - на воспитание и образование своих детей.
Можно предположить, что, лишая родителей их прав, законопроект укрепит положение работников образовательных учреждений - воспитателей, школьных учителей, преподавателям. Но не тут-то было!
ЧТО ЗА ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ЧЕСТЬ, КОЛИ НЕЧЕГО ЕСТЬ?
Гражданский закон и судебная практика давно определили и успешно защищают честь и достоинство, а заодно и деловую репутацию граждан. А вот проект Министерства образования использует заведомо более узкое выражение "профессиональная честь и достоинство". В трактовке понятий об ответственности (например, ст. 54) проект допускает субъективные формулировки, по своей сути, позволяющие либо исключить всякую ответственность перед гражданами, либо расширить ее до угодных пределов: "недостаточное качество", "недостаточный уровень".
Конституция закрепила основные права и свободы, однако проект вводит выражение "академические права и свободы". Почему работник образовательного учреждения нуждается в каком-то особом, "академическом" праве выражать свое мнение, не подвергаться цензуре и дискриминации, участвовать в объединениях? Ведь эти права и свободы он имеет как личность и гражданин. А каково будет соотношение "академических прав и свобод" с обычными правами и свободами и на какой стороне в случае конфликта должен оказаться перевес?
Зато все благополучно с заботой о педагогических работниках: десять статей (три листа мелким шрифтом) раскрывают их права и обязанности. Но бесконечные повторы в статьях 59 - 69 об основных правах и обязанностях работников различных сфер образования перемежаются с необъяснимыми их выпадениями применительно к конкретным областям. К примеру, в статьях 60 и 63 говорится: педагогические работники дошкольного образовательного учреждения и начального профессионального образования имеют право на "моральное и материальное стимулирование труда". Работники среднего профессионального образования (ст. 65) располагают правом "получать необходимое организационное, учебно-методическое и материально-техническое обеспечение своей профессиональной деятельности", работники высшего профессионального образования (ст. 67) - уже только правом "на организационное и материально-техническое обеспечение своей профессиональной деятельности". Но удивительно - абсолютно ничего подобного вышеназванным правам не имеют работники общеобразовательного учреждения (ст. 61). Напомню, что трудовое законодательство, по мысли авторов проекта, на работников образования не распространяется. Устойчивые понятия трудового права видоизменились до "морального и материального стимулирования" и "материально-технического обеспечения". При этом абсолютно неясно, будут ли педагогические работники получать привычную оплату труда?
Проект наполнен декларативными, не имеющими правового содержания, невыполнимыми положениями типа "условия жизни и работы педагогических работников должны позволять им полностью посвятить себя выполнению своих профессиональных задач", что недопустимо для кодифицированного акта.
При этом отсутствуют реальные права воспитателя, учителя, педагога, ученого, профессора, которые можно было бы защитить. А значит, и люди эти останутся беззащитны.
Беззащитна и сама школа.
Как известно, право на ведение образовательной деятельности возникает с получением соответствующей лицензии, и уже здесь образовательные учреждения всецело зависимы от органов управления образованием. Статья 52 проекта для одних и тех же случаев предусматривает "лишение лицензии" и "аннулирование лицензии", однако не определяет ни одно из понятий. Проект вводит лишение лицензии одновременно как в судебном, так и во внесудебном порядке, что недопустимо. Проект вторгается в компетенцию суда (ст. 118 Конституции, ст. 5 ГПК РСФСР: правосудие осуществляется только судом), устанавливая, что "одновременно с подачей заявления в суд орган управления образованием вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в законную силу решения суда" (ч. 2 ст. 52). А авторам проекта следовало бы знать, что лишь суд вправе принимать решения, направленные на обеспечение заявленного иска и умаляющие права ответчика. Разбирательство дел в судах у нас может длиться годами - и неугодная органу управления образованием школа может сразу поставить на себе крест. Так проект создает условия для произвола, когда деятельность любого образовательного учреждения можно будет по надуманному поводу парализовать росчерком чиновного пера.
При этом не предусмотрена ни материальная, ни моральная ответственность органа управления образованием за не подтвержденное судом приостановление лицензии и соответственное прекращение деятельности образовательного учреждения, в том числе ответственности перед обучающимися за прерванное обучение, перед их родителями за потраченные деньги, перед выброшенными на улицу учителями.
Зачем же нужен "органам управления образованием" такой инструмент манипулирования подвластными школами? С учетом того, какие молодежные проекты, какие программы сегодня особенно активно финансируются, какие ценности наиболее агрессивно, не стесняясь затратами, пытаются внедрить в сознание подрастающего поколения, можно предположить, какие школы будут задушены немедленно после принятия проектируемого Кодекса.
СВОБОДА БЕЗ СОВЕСТИ
В проекте по сравнению с действующим законодательством грубо ущемлены права верующих, налицо дискриминация традиционных конфессий. Статья 91 гласит: "В государственных и муниципальных образовательных учреждениях (организациях), органах управления образованием создание и деятельность организационных структур религиозных движений и организаций (объединений) не допускается". Авторы проекта без стеснения демонстрируют непонимание различий между движениями, религиозными организациями и объединениями. Удивляться нечему: они уже вывели себя за рамки действующего законодательства, они создают государство в государстве, зачем им читать наши законы?
Мы с вами чувствуем, что вправе воспитывать своих детей верующими. Конституция установила, что каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Действовать в соответствии со своими религиозными убеждениями означает в том числе обеспечить своим детям доступ к обучению религии. Теперь нам хотят перекрыть эту возможность. Нам могут сказать, что речь идет о противодействии сектантству. Но сектанты в полном согласии со своим евангельским определением волков в овечьих шкурах сейчас не приходят в школу под своими истинными именами. Они не назовут себя религиозной организацией - это окажется организация, ратующая против наркотиков, за здоровый образ жизни, "безопасное материнство", "культуру мира", "познание истины", "охрану окружающей среды"... Авторы проекта хорошо понимают, что только традиционные конфессии остаются собой - и именно их отгонят от школьного порога там, где секта зайдет в открытую дверь. Нет, не сектантство заботит авторов проекта, иначе они бы просто предоставили школьную кафедру духовенству традиционных конфессийдля свободного распространения религиозных убеждений: две тысячи лет христианство достойно отвечает сектантам, и те не выдерживают открытой полемики.
Допустим, школьник посещает храм с родителями, священник в школе ему не нужен. Но вот в военном учебном заведении учатся православные курсанты. Они оторваны от своего дома и ограничены в свободном выходе, они не могут пойти в церковь, когда им захочется. Почему их лишают права создать религиозную общину или основать домовый храм (а это организационные структуры Русской православной церкви по ее каноническому устроению) в училище для совместной молитвы? Действительно, зачем нам верующие офицеры?
Проект парализует деятельность многочисленных домовых храмов Русской православной церкви, уже возрожденных при высших учебных заведениях. Яркими примерами являются храм Великомученицы Татианы при МГУ им. Ломоносова, храм Блгв. Царевича Димитрия при 1-й Градской больнице и храм Царевича Алексия при 4-й Градской. Большинство больничных храмов территориально и структурно неотделимы от кафедр медицинских институтов. Прекращением их деятельности прекратится и деятельность по окормлению верующих больных, которые лишатся церковных таинств, многие из них уйдут в вечность без покаяния и причастия.
Что касается интересов Церкви и верующих, то православное и вообще конфессиональное образование выведено за рамки правового регулирования. Не разработан механизм лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений, сочетающих светское образование с религиозным. Не воспринят даже тот скудный правовой инструментарий, которым в настоящее время регулируются эти вопросы.
КОНТОРА ПИШЕТ
Вершиной абсурда является не имеющий аналогов в законодательстве порядок, предлагаемый проектом в ст. 46, при котором "устав образовательного учреждения (организации) принимается его учредителями и действует в течение первого года деятельности учреждения (организации) после даты государственной регистрации. Новая редакция устава разрабатывается коллективом учреждения (организации) самостоятельно, принимается общим собранием (конференцией) работников и обучающихся этого учреждения и утверждается учредителями".
Устав является основным документом, определяющим (ст. 46) все условия деятельности образовательного учреждения (организации). Проектом закрепляется ограничение его действия годичным сроком и принудительное изменение его редакции силами, с одной стороны, временных работников и, с другой стороны, временно пребывающих в учреждении лиц, в том числе несовершеннолетних и недееспособных. Это полностью выводит учреждение (организацию) из ведения учредителей, нарушает их учредительские права и право собственности. То есть противоречит статьям 8, 34, 35 Конституции РФ, которыми установлено, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда.
Налицо беспрецедентный пример нарушения прав ВСЕХ участников образовательного процесса.
Вот, например, государство: через год после регистрации государственного, предположим, военного училища преподаватели и курсанты на своем собрании простым большинством голосов примут новый устав, где, в частности, определят "типы и виды образовательных программ, систему оценок при аттестации, условия и порядок финансирования и материально-технического обеспечения деятельности своего учреждения". А учредитель - в данном случае Министерство обороны - должен будет покорно утвердить этот устав и продолжать "финансирование и обеспечение" этого живущего по своим законам заведения?
А вот и конфессии, создающие образовательные организации в соответствии с законодательством о свободе совести: через год они по усмотрению фактически случайных лиц могут лишиться всех прав по отношению к созданной ими структуре, сохранив лишь обязанность ее финансировать и содержать. Создаются все предпосылки и для нарушения прав верующих, реализующих в конфессиональном учебном заведении свое право давать ребенку образование с религиозным компонентом. Наряду с этим нарушаются права благотворителей, на чьи средства в основном существуют религиозные организации: средства, доверенные ими Церкви, станут расходоваться по усмотрению сторонних лиц.
Нарушаются права граждан и организаций - учредителей образовательных учреждений: созданная школа через год перестает быть тем, чем хотел ее видеть учредитель, ставший заложником случайного коллектива учащих и учащихся.
Это положение, как уже говорилось, беспрецедентно по своей абсурдности, вопиюще безграмотно и направлено на разрушение всей системы образования - как государственной, так и негосударственной.
QUI PODEST - КОМУ ВЫГОДНО?
Статья 79 рассматриваемого проекта называется "Российская Федерация как субъект внешнеэкономической деятельности в сфере образования". Никаких реальных прав Российской Федерации за этим не стоит - Россия всего лишь "осуществляет полномочия по реализации государственной внешнеэкономической политики в сфере образования".
Но "государство в государстве" не осталось внакладе. Самое интересное записано в статье 80, названной "Права и обязанности Российской Федерации в осуществлении внешнеэкономической деятельности в сфере образования". Согласно этой статье федеральные органы государственной власти имеют полномочия одно шире другого:участие, осуществление координации, координация, треть страницы полномочий и все одинаково расплывчаты. Зато как лаконичен и конкретен пункт 2: "Органы управления образованием вправе самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность", а она проектом понимается как "предпринимательская или некоммерческая деятельность в области международного обмена услугами в сфере образования, результатами интеллектуальной деятельности, в том числе интеллектуальными правами на них" (ст. 79). То есть, не являясь сторонами образовательного правоотношения, не создавая интеллектуального продукта, не будучи субъектами, предоставляющими услуги в области образования, эти самые органы наделяются правом самостоятельной предпринимательской деятельности (читай: правом присваивать и продавать за рубеж научные результаты подчиненных вузов). А как все мы хорошо знаем, поиск новых "законных" путей в этой области идет давно...
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проект Общей части Кодекса об образовании противоречит Конституции РФ, семейному, гражданскому, уголовному, трудовому законодательству, законодательству о правах ребенка, о свободе совести, международным договорам - противоречит в области именно базовых правовых и общественных норм. Многословие авторов проекта сопоставимо только с их же правовым бескультурьем - проект, претендующий на универсальность, оперирует неправовыми, разговорно-бытовыми либо вымышленными понятиями.
В невероятном по объему и путанице тексте тем не менее не удалось скрыть истинные цели авторов - вывести образование за пределы правового регулирования, деструктурировать и подмять под вездесущие "органы управления образованием" всю образовательную систему от детского сада до вуза, уничтожить связь образования с наукой, изгнать из сферы образования родителей обучающихся, сделать стороной образовательного процесса ребенка, чтобы манипулировать им, лишить образование духовных, семейных, национальных основ, вывести за рамки образования воспитательные задачи.
Проект не подлежит никакой правке - он должен быть отклонен в целом как носитель губительной для образования концепции.
Ксения Степанищева,
адвокат Московской областной адвокатской палаты,
член Московской областной коллегии адвокатов,
Федерального союза адвокатов